关于我县农村土地承包经营权流转的建议
周小春
文成县是较早开展农村土地经营权流转的地区之一，经过二十多年的探索和实践，取得了很大的成效。2011年市委、市政府《关于完善农村土地承包经营权流转制度的若干意见》等相关文件相继出台，我县也出台相应政策，在农村土地流转的政策设计上已经日趋完善，广受基层群众欢迎。但是，由于种种原因，“承包农户不愿转”、“经营主体发展难”这两大制约农村土地流转的核心问题仍未得到有效破解。
一、关于承包农户不愿转的问题
总体来讲，目前还有相当比例的农户不愿意流转出承包土地，有些即使流转出去了，也是口头答应而不愿签订正式流转合同。调研发现，承包农户不愿转的原因主要有三个方面：一是承包农户担心利益受损。平原地带、地理位置较好的地方，农户担心土地流转“定量不定位”后，在征地时会因承包位置的变化而得不到合理的赔偿，所以到“定量不定位”政策心存疑惑，不愿参与流转。二是土地流转价格低与农户分散种植收益好都会让农户不愿转。 流转价格林 地为40元/亩·年，旱地为100元/亩·年，一些农户对土地流转收益无所谓。 一些农户在房前屋后附近种植经济作物等 ，亩年收益达1万多元，收入高，所以参与流转的积极性也不高。三是农民的“恋土情结”浓厚。他们认为，土地流转一般要签订十多甚至十年以上租期的合约，如果今后在外地打工收入不高，想回老家种地却无地可种，生活将难以为计；一些上了年纪的农民，则认为二、三十年后，自己都不在人世了，担心将会产生土地权属纠纷。
针对这些问题，我们认为，加快推进农村土地流转，核心环节是保护好农户的权益，让农户切实从土地承包经营权流转中获得实实在在的利益，从而愿意流转、放心流转。为此，我们建议：
（一）健全机构、优化服务，确保农村土地流转“有人办事”
1、农村土地合作社要加快组建。通过土地合作社确权登记、规范流转，维护广大农户的合法权益，带动农户入社。同时保障入社村民的知情权、监督权、决策权，提高村民入社积极性。
2、县、镇、村三级土地流转服务组织网络要真正投入运作。据了解，各地土地流转管理服务中心、镇（乡、）土地流转服务站和村土地流转信息点已基本建立，但在人员配备上参数不齐，以兼职为主，有的只是挂了一个牌子。
（二）因地制宜、创新举措、确保农户流出土地“有利可图”。
1、完善县、镇土地流转服务机构土地价格信息收集、评估和发布机制、合理确定土地流转价格，确保农民合法权益。有条件的地方适当提高土地流转价格，如按照每年每亩400斤稻谷的市场价支付，逐年提高租金。
2、流入土地的经营主体要优先雇佣流出土地的农民从事农业生产及相关服务，获得土地租金和工资收入。
3、对自主种植效益较好的农户，可考虑采用“园中园”的形式，土地可不流转，但可自愿有偿接受规模经营主体统一的种植管理、技术支撑、品牌经营等，既可实现农业规模经营，又能保障农户的种植效益。
4、积极探索“承包地换保障”的养老保障机制。如乐清市清江镇北塘村对流出土地年满60周岁的农民，给予每月300元的生活补贴。
（三）多策并施，规范流转，确保农村土地流转“有据可依”
1、实施土地流转备案管理。如出台规定基地、公司在申请资金补助前，要将流转合同在镇土地流转服务站备案，否则不予办理相关手续。
2、实行承包土地地籍入图管理。鉴于农户对“定量不定位”的顾虑，我们建议，条件成熟的地方可进行地形测绘，详细标明农户承包的“四至”边界，使承包权证“定量”与地籍图纸“定位”相结合，确保农户承包地在征地时不会因现状破坏而得不到合理的补偿，消除农户后顾之忧，为推进全村、整组土地流转打好基础。（政府部门适当收取测量费）葵芳
3、建立弃耕抛荒强制退出机制。根据有关规定，承包经营耕地的单位和个人连续两年弃耕抛荒且不愿流转的，发包方可依法终止承包合同，收回发包耕地。在实际操作中，各地要用足用好这一规定，采取有效措施，防止农户宁愿耕地抛荒而不愿流转现象。
二、关于经营主体发展难的问题
规模农业的经营主体主要有农村集体经济合作组织和工商资本两类。目前看来，无论是农村集体经济合作组织，还是工商资本，在参与农村土地承包权流转方面，都遇到一些困难。
农村集体经济合作组织主要存在两大难题：一是缺资金，二是缺人才。没有资金，无力进行农业基础设施建设，规模农业难以发展；缺乏懂农业、懂经营的专业人才，规模农业同样难以发展。以外地乐清市清江镇北塘村为例，该村先后投入1700万元，用于农业生产基础设施建设，为现代农业、效益农业的发展奠定了坚实基础。同时，与省农科院保持长期固定联系，并出资聘请农业专家上门开展知识讨座和技术指导，为降低农业风险、增加农业效益提供了有力保障。但是，这些资金是由村党支部书记个人垫资的，其他村难以复制。
工商资本方面主要存在两大不对称：一是流转双方信息不对称。信息不对称容易造成流转交易渠道单一，要靠朋友、熟人介绍或村干部对接洽谈。村干部对接洽谈容易引起老百姓的误会和反感，认为村干部从中得利，导致流转协议难以在村民代表会议上通过。二是土地流转期限不对称。农业项目人开发到收益的周期长，基础设施投入巨大。使得流入方要求土地流转期限越长越好，而农户则认为期限越长不确定性就越高，合法利益保障就越难，这种不对称使流转双方谈判的交易成本大幅上升。
针对农村经济合作组织缺资金、缺人才的问题，建议如下：
（一）强化金融支持。利用农村金融体制改革机遇期，大力推进农村金融创新。探索土地承包经营权抵押贷款运行机制，切实加大对农业规模经营主体信贷支持力度。如农业发展银行的服务庆渗透到农业综合开发、农业基础设施建设、农业科技进行等领域。重新调整服务对象，将农村集体经济组织纳入信贷对象。加大对农业园区、农田水利等基础设施的信贷投入。出台加快农业担保公司发展政策措施，政府投资设立的农业担保公司要安排一定额度资金专门用于对各类农业规模经营主体特别是新农村建设公司和土地合作总社的信贷担保，切实解决规模经营信贷担保难问题。
（二）拓宽融资渠道。利用政府引导基金，吸引社会资本投向规模农业。对组织建设规范、拥有较大规模流转土地的农村集体经济组织，可考虑用政府引导基金来撬动，以基金注入的形式，解决其资金不足的问题。
比如，在统筹城乡政府引导基金下面，成立一个专门的规模农业引导子基金公司，由其选择若干基层组织力量强、土地流转规模大的村，通过基金入股，帮助农村集体经济组织解决“第一桶金”的问题，助推农业规模发展。
（三）强化人才支撑。建立涉农部门、农业科研院所、责任农技员联系农业规模经营主体制度，负责长期提供农业技术指导，帮助解决实际困难。积极探索农技人员和大学毕业生到农业规模经营单位工作的政府补贴制度。鼓励支持农村人才和农业大中专毕业生流入农户流出的土地，帮助他们成为现代农业主体。
针对我商资本成为农业规模经营主体的两个不对称问题，建议如下：
（一）加强宣传引导。深入农户开展土地流转法律法规宣传，消除思想疑虑，引导其适当延长流转期限。如桥下镇借助司法所和调解中心的力量，对有土地流转意向的村，专题开展农村土地承包法律法规知识和土地流转实例的讨座。
（二）完善土地流转市场机制。按照运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化的要求，建立健全土地流转市场机制。加快建立土地流转储备库，土地流转服务站要深入各村摸清土地流转意向基数，及时发布土地流转信息，实现流出土地与现代农业项目有效对接。如永嘉县桥下镇通过调查摸底，将有流出意向的信息在镇土地流转服务总站挂牌公告，并将之与农业招商引资相结合，取得了较好的成效。
（三）建立规模经营主体土地流转退出机制。调研中发现，个别经营主体存在假流转、骗补助的情况。如山地开发，今年开垦造地，种上小苗，验收了，拿到补助之后就没了下文，本来好好的一座青山，结果出现严重的水土流失造成生态灾难，社会影响不良，应出台相关文件，对此类行为要予以处罚，并责令其终止合同，退出流入土地，保证农户合法利益。
除此之外，农业规模经营主体还反映，“千分之五”政策落实不到位，政府部门把控得紧，经营业主农机具、化肥、农药、饲料无处可放，影响业主产业化规模化经营，建议要解放思想切实落实“千分之五”政策，允许经营主体建设相应的农业生产配套设施和农产品精深加工场所、农家乐项目等，延长产业链条，提高规模农业综合效益，从而提高农业规模经营主体参与农村土地流转的意愿 。
关于文成县政协八届二次会议委员第70号
提案的答复
周小春等委员：
你们在文成县政协第八届二次会议上提出的《关于我县农村土地承包经营权流转的建议》已收悉，经研究，现答复如下：
近年来，我县城乡统筹综合改革稳步推进，“三分三改”工作取得的了一定成效：一是通过农村集体资产的清产核资、社员的确认，巩固了农村集体经济。二是通过量化资产、明晰股权，创新了收益分配制度，维护了农民社员合法权益。三是通过一定程度上破除了城乡二元户籍体制束缚，加快了农村城市化进程。四是通过民主决策，增强了农民社员的主人翁地位，维护了社会的和谐稳定。五是通过组建土地合作社及其有效经营管理，促进了土地流转，提高了农村土地利用率，增加了农民承包权益，促进了农业“两区”建设。
但是，正如你们反映的那样，我县农村土地流转中切确实还存在“承包农户不愿转”和“经营主体发展难”的问题。围绕着保护农民利益，扎实推进土地承包经营权流转，你们提出了“健全机构、优化服务；因地制宜、创新举措；多策并施、规范流转”三方面的建议，我们认为十分合理。在充分征求各方面的建议和意见的前提下，通过认真研究，我县于3月份出台了《关于深化城乡统筹综合改革的若干意见》（文委发〔2013〕2号）文件，其中包括《关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》，在政策文件中确定了2013年全县新增土地流转面积达1.2万亩以上的农村土地承包经营权流转工作目标。明确了工作措施：一是全面开展确权颁证、入册上图工作。二是加快土地合作社规范化建设和规模化流转。三是加大政策的扶持力度。县财政每年安排一定资金，对当年新增连片规模流转面积给予奖励。四是建立土地流转服务平台和制度。建立健全县、镇（乡）、社区（村）三级土地流转管理服务网络。健全土地承包经营权流转制度、管理办法和激励政策，建立土地承包经营权流转监督管理制度。建立健全监督机制。健全土地承包仲裁体系，及时化解流转矛盾。五是合理确定农村土地流转计价方式。考虑到我县农村土地流转区域与土地等级的差别，以及货币计量不稳等因素，根据农村习惯等实际情况，确定农村土地流转主要以当年稻谷数量计价，并以货币兑现方式支付租金。六是建立土地承包经营权退出、流转农户补偿和社保机制。
我们相信只要认真落实相关政策，全县农村土地承包经营权流转工作一定会登上一个新的台阶。
感谢你们对农业、农村工作的关心与支持！恳请你们继续为我县的“三农”工作出谋献策。
文成县委农办(农业局)
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